公众参与编制文化遗产保护规划

近年来，文化遗产保护已成为全球城市公共政策的重要组成部分。在世界范围内，随着信息技术的快速发展，人们越来越意识到他们有能力影响与生活质量相关的公共政策的制定和实施。这一趋势在我国文化遗产保护领域也十分明显。从讨论大同古城的恢复风格，到北京智珠寺的保护和利用，到关注日本明治工业遗产的世界遗产申请，到社交媒体曝光城市文物和历史建筑的不当拆迁和建设，文化遗产保护已成为公众关注的热点。文化遗产保护规划的编制过程作为文化遗产保护领域公共政策制定的关键环节之一，受到了广泛关注。

公众参与由来已久

城乡规划作为一项重要的公共政策，历史悠久地引入了公众参与的思想。早在《1947年城乡规划法》中，公众就有权发表意见。自20世纪60年代以来，公众参与已成为西方城市规划的重要组成部分。1969年，斯凯芬顿报告提出了一套方法，以确保公众在制定初期参与规划，但此时公众参与更强调公众咨询，而不是公众积极参与决策。20世纪90年代，英国规划师塞杰和英尼斯提出的沟通规划理论和沟通行动理论进一步强调，应将所有受环境变化影响的群体纳入规划沟通范围，以提高规划的有效性。

具体来说，文化遗产的保护最初是为了妥善保护人类共享的价值和具有突出历史、文化和科学价值的东西，并将其传递给后代。随着全球化进程和文化遗产概念的发展，文化遗产保护也开始关注当地居民的情感和家园共享价值，努力在城市化进程和房地产开发浪潮中保留各地独特的景观和文化。

2005年联合国教科文组织通过的《关于城市历史景观的建议》的核心是在城市人口激增和城市大规模建设的背景下，保持人类环境质量，将城市遗产保护目标与社会经济发展目标相结合。由于认识到当地本身包含不同群体的丰富价值，提出城市历史景观保护需要应用一系列适应当地环境的手段，让利益相关者参与，赋予他们权力，使历史城市不同层次的重要价值、历史、传统、价值观、需求和向往。1979年，澳大利亚国际遗址委员会通过的地方文化重要性保护宪法强调了地方和文化意义在理解和保护文化遗产中的核心。它将对文化遗产的理解标准还给了地方，这对理解和保一个地方或社区的审美、历史、科学和社会价值具有重要意义，成为文化遗产保护的深层出发点。

公众参与存在被动化、形式化的问题

《城乡规划法》明确规定：城乡规划提交审批前，组织机关应当依法公布城乡规划草案，并通过论证、听证或者其他方式征求专家和公众的意见。《历史文化名城名镇名村保护条例》也明确规定：保护规划的组织编制机关在提交审批前，应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见；必要时，可以进行听证。”

然而，尽管公众对文化遗产保护的热情越来越高，但由于缺乏跨越专业障碍的桥梁，传统上通过宣传、意见收集、听证等方式进行的公众参与往往不理想，呈现被动、形式化等问题。

此外，城市文化遗产保护不是静态、消极保护，往往与社区居民生活条件、城市形象和功能密切相关，多年来文化遗产保护债务，导致当前文化遗产保护需要大量资本投资，土地资源紧张，往往使遗产保护和旧城重建矛盾。文化遗产保护规划的编制过程涉及到许多利益相关者、不同的价值观和需求。目前还没有明确规定如何定义不同层次保护规划在编制过程中涉及的公众范围。这使得规划机构在追求政策效率优先时，往往会有选择地缩小公众参与的范围。弱势群体的需求往往被过度放大，导致其他利益相关者的合理需求被忽视。规划在公众认可和可执行性方面往往面临巨大挑战。因此，与居民密切相关的保护计划应特别注意加强公众参与，引入价值认知、全过程咨询会议、不同利益相关者的调解会议等公众参与方法，使计划得到更多利益相关者的认可，更容易实施。

让公众真正参与遗产保护

因此，在编制文化遗产保护规划的过程中，要科学合理地界定利益相关者的具体构成。例如，在福建晋江五店市保护改造项目中，清华同衡规划团队在项目开始时，通过文化遗产价值宣传和规划方案讨论，将居民和宗教团队纳入参与的公众范畴，改变了居民和宗教团队对文化遗产保护的片面理解为祠堂和祖籍保护的理念，同时，它还在评估遗产价值和识别保护因素方面发挥了重要作用，提高了规划方案和项目的可实施性。

在参与形式方面，随着信息技术的快速发展，特别是移动互联网技术，公众参与的程度、频率和水平得到了强有力的技术支持。例如，在云南独克宗古城火灾后重建规划中，规划师利用微信公共平台的背景开发，建立了微信服务平台。当地社区积极参与和支持微信平台上的灾前照片和档案收集活动。上传照片和信息的分析也为规划团队从当地角度理解文化内涵和意义带来了新的机遇。

与此同时，近年来，在公众参与的主体中，越来越多的高等教育规划和建筑专业人士可以克服专业障碍，将参与意愿转化为积极的参与行动。例如，由福州文化保护志愿者组织的福州老建筑团队负责人本是规划专业的医生。

规划师还应加快从传统技术专家向具有专业能力的协调角色的转变。以北京大栅栏杨梅竹斜街为试点的大栅栏更新计划就是这一转型的典范。围栏更新计划是在反思前门街道改造的基础上，于2010年正式启动的基于微循环改造的旧城有机更新计划。在工作模式方面，大栅栏更新计划建立了大栅栏跨境中心，作为政府与市场对接、规划师、建筑师、艺术家等合作的开放平台。在规划过程中，规划师并没有在研究后绘制一些规划蓝图，而是共同研究了居民的撤退和转移政策，使杨梅竹斜街的保护在公众的深入参与下实现了文化遗产保护和街区激活的目标。